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借鉴地方经验 完善制度保障

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目前,开展农房抵押试点的地方,大多是以农村房屋为担保物,并没有明确包括农村宅基地,没有办理宅基地使用权的抵押登记,放贷主体主要是地方商业银行、农业银行等。同时,通过与司法部门联动、风险补偿资金跟进等方式将风险控制在最低程度。但从现行法律看,农房抵押无法摆脱“房地不分离”的原则,不能忽视宅基地使用权禁止抵押的法律规定而单独抵押;从实践看,农房抵押权实现后处置困难。因此,农房抵押试点应谨慎、规范、因地制宜地开展。

农房抵押的法律风险

现行法律明确禁止宅基地使用权抵押,但是在农房能否抵押上却存在争议。根据《担保法》第三十四条的规定,抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押。《物权法》第一百八十条也规定,债务人或者第三人有权处分的建筑物和其他土地附着物可以抵押。农民对自己的农房享有处分权,单独从农房的角度而言,法律并没有禁止农房抵押。

但是“房地不分离”是房地产管理的基本原则。例如《物权法》第一百八十二条规定,以建筑物抵押的,该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押;以建设用地使用权抵押的,该土地上的建筑物一并抵押。所以,尽管房屋所有权与宅基地使用权是两种不同的权利,但由于房屋不能脱离土地而单独存在,因此,宅基地使用权和房屋所有权不能分开单独设立抵押权,否则会造成因法律禁止宅基地使用权抵押而使得抵押权人无法实现房屋抵押权。

综上所述,目前尽管地方已有实践,但农房抵押还存在法律风险。

重庆试点的借鉴意义

笔者认为,在农房抵押贷款试点上,重庆市的做法具有较高的借鉴意义。重庆市政府于2010年底出台了《关于加快推进农村金融服务改革创新的意见》,开始进行“三权”(农村土地承包经营权、农房和林权)抵押融资。截至2011年底,重庆四家主要涉农银行(重庆农村商业银行、农业银行、农业发展银行、邮政储蓄银行)发放的农房抵押贷款已近20亿元人民币,有力地支撑了城乡统筹发展。

重庆市的“三权”抵押,具有三个显著特点:一是政策完善。针对农房抵押贷款,重庆市陆续出台了《重庆市人民政府办公厅关于开展“三权”抵押贷款及农房小额信用贷款工作的实施意见(试行)》、《重庆市农村居民房屋抵押登记实施细则(试行)》和《重庆农村商业银行农村居民房屋抵押贷款管理办法》等政策文件予以规范。二是司法保障跟进。2011年,重庆市高级人民法院下发了《关于为推进农村金融服务改革创新提供司法保障的意见》,明确司法支持改革、鼓励创新,坚持依法公正、妥善合理的原则,处理涉及重庆农村金融服务改革创新中发生的各类纠纷案件。三是风险资金配套。重庆市财政局下发《重庆市农村“三权”抵押融资风险补偿资金管理暂行办法》,并于2011年8月宣布,注资7亿元人民币建立“三权”抵押融资的风险补偿基金,规定在出现坏账时,按照银行承担65%,市财政承担20%,区县财政承担15%的比例分摊风险。

针对与宅基地使用权禁止抵押的法律规定的矛盾,重庆市主要采取了三项措施:一是确权在先。凡是申请农房抵押的,房屋必须先进行确权登记,已经取得了《集体土地使用权证》和《房屋所有权证》(或《房地产权证》)并且房屋和宅基地主体一致的,方可申请办理。二是取得集体经济组织书面同意。房屋抵押时,房屋所在集体经济组织同意土地使用权随房屋一并抵押,并在抵押权实现时,同意处置、转让。三是设立专门主体负责不良资产管理。重庆市依托农业担保公司组建了国有性质的农村资产经营管理公司,负责处置农房抵押产生的不良资产。农房抵押权实现时,首先在集体经济组织内部进行转让,如果集体经济组织内部无法处置,农村资产经营管理公司可以收购或流转,从而避免与现行法律法规直接冲突。

目前,在城镇化和农业产业化程度高的地区,按照依法、自愿、有偿的原则,在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下,探索开展农房抵押贷款试点,能在一定程度上缓解农民贷款难题,具有积极意义。今后,随着农村深化发展改革的需要和社会保障制度的完善,农村宅基地使用权的居住保障功能将会弱化,财产功能则会凸显,宅基地使用权的保障属性将逐渐从财产属性中剥离出来,相关法律法规也会修订完善,届时放开农房抵押就水到渠成了。

((作者: 姜武汉 | 来源: 中国国土资源报 作者单位:中国土地矿产法律事务中心)


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