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土地违法案件查处中法律适用问题分析

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案例1

2010年5月,甲企业与乙村委会签订租地协议,以每亩500元/年的价格租用乙村80亩耕地用于建设工业厂房。2010年11月,甲企业在未办理征收转用、出让等手续的情况下动工建设。后被当地国土资源管理部门巡查发现,并查处。

案例2

2010年5月,甲企业通过胁迫方式,在乙村委会未同意的情况下,以每亩500元/年的条件强行占用乙村集体耕地80亩用于建设工业厂房。后因村民举报,被查处。

案例3

2009年3月,按甲县政府要求,乙镇政府征收了本镇丙村耕地50亩,签订了征地补偿协议。2009年6月,甲县政府将该50亩土地出让给丁企业用于房地产项目开发。后因村民举报,被查处。

案例4

2009年3月,甲镇政府未经审批征收了本镇乙村耕地50亩,签订了征地补偿协议。甲镇政府圈占该宗土地后,即因村民举报,被查处。

案例5

2009年3月,甲镇政府未经审批征收了本镇乙村耕地50亩,签订了征地补偿协议。2009年8月,甲镇政府对此块土地进行平整后,修建了该镇工业集中区园区道路。后因村民举报,被查处。

案例6

2009年3月,甲镇政府未经审批征收了本镇乙村耕地50亩,签订了征地补偿协议。2009年8月,甲镇政府对此块土地进行平整后,出让给丙企业,企业建设了厂房。后因村民举报,被查处。

土地违法行为属性分析

上述案例,在土地违法案件查处中应如何定性、如何处理呢?

土地违法行为,是违反了土地管理法律法规强制性规定的行为。我国现行土地管理法律法规关键的强制性规定有两个方面:一是用途管制;二是权利限制。

用途管制,即通过土地利用总体规划的编制,将土地用途分为农用地、建设用地和未利用地,并为农用地、未利用地转为建设用地设置了一定的审批程序。现行《土地管理法》第四条、第四十四条,《土地管理法实施条例》第二十三条、第二十四条等对此作了明确规定。此外,《国务院关于加强土地调控问题的通知》(国发〔2006〕31号)也明确,将未利用地转为建设用地纳人土地利用年度计划指标控制范畴。违反用途管制的行为,即未经办理转用审批,擅自将农用地、未利用地转为建设用地的行为,较为直观,一般在案件查处过程中通过现状与现状图的比对即能发现。但需要说明的是,《土地管理法》第八十条规定的不按照批准用途使用土地行为,属于一种广义的违反用途管制的行为,并非本文从土地利用规划层面上阐述的用途管制概念。

权利限制,是通过法律法规对土地权利的主体变更、权利内容、权利行使程序等作出的限制。

涉及权利主体变更的限制。一是集体土地使用权主体变更的有关限制性规定。如《土地管理法》第六十三条明确规定集体土地不得出让、转让、出租用于非农建设。《土地管理法》第十四条、第十五条,对集体土地承包经营权主体变更作出了限制。二是国有土地使用权主体变更的限制性规定。涉及土地一级市场的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《划拨用地目录》、《限制用地项目目录》、《禁止用地项目目录》等;涉及土地二级市场的《城市房地产管理法》第三十八条、第三十九条、第四十条,《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条、第二十八条、第四十四条等。三是集体土地向国有土地转变的限制性规定(即权利主体由集体变为国家的规定)。《土地管理法》第四十五条即明确规定了集体土地征收为国有土地的审批权限等。

涉及权利权能的限制。一是集体土地使用权权能的限制性规定。如《土地管理法》第四十三条规定,仅兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡(镇)村公共设施、公益事业可以使用集体土地进行建设。二是国有土地使用权权能的限制性规定。如《土地管理法》第五十六条规定应按照合同约定或划拨批准文件的规定使用土地,未经批准不得改变用途。三是临时用地使用权权能的限制性规定。如《土地管理法》第五十七条规定不得在临时用地上修建永久性建筑物。

涉及权利行使程序的限制。《土地管理法》第五十三条、第五十四条对使用国有土地的程序作了规定;第六十条、第六十一条、第六十二条对申请使用集体土地的程序作了规定;第五十七条对临时用地的程序作了规定。涉及权利行使程序的限制性规定更多地散见在权利主体变更、权能限制的相关规定中。

判断某一涉地行为是否违法,要看该行为是否违反了《土地管理法》有关用途管制和权利限制的强制性规定。

土地违法行为归类分析

土地违法行为主要有三类:违法转让、违法占地、违法批准征收和使用土地。从用途管制和权利限制视角,三类违法行为各有特点。

违法转让行为。首先,存在转让行为,即土地权利从一方向另一方转变的过程。广义的转让,包括买卖、交换、赠与、出租等行为。其次,转让方和受让方之间是民事法律上所强调的完全平等的关系,转让协议是平等主体之间的真实意思表示。最后,该转让行为违反了土地权利主体变更限制性规定。

违法转让行为可能同时违反权利权能限制、程序限制及用途管制等相关规定。如将集体农用地转让给某企业用于商品房开发的行为。

违法占地行为。违法占地是未经批准或采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的行为。首先,存在占用行为,该占用可表现为圈占,也可表现为使用,其核心是对土地的实际控制。如未实际使用,但已实际控制了某宗土地,应属于占用。其次,该占用行为未经合法批准。再其次,占地行为也未经违法批准。如经违法批准,则构成了违法批准征收、使用土地行为,占地行为本身并不违法,占地方相应损失可以申请国家赔偿。这是违法占地行为与违法批准征收、使用土地行为区别的关键。最后,占地行为如发生在土地权利主体变更之后,则变更不应是双方的真实意思表示。这是违法占地行为与违法转让行为区别的关键。从用途管制和权利限制的视角,违法占地行为有两种类型:一是仅违反了权利限制强制性规定的行为。如某企业违法强占某村集体建设用地建设工厂的行为。二是同时违反了用途管制、权利限制强制性规定的行为。如某企业违法强占某村耕地建设工厂的行为,某村委会未经批准擅自占用集体耕地建公共设施的行为等。

违法批准征收、使用土地行为。违法批准征收、使用土地行为,即违反了法律规定的程序、权限等强制性规定,批准征收、使用土地。首先,存在批准行为。所谓批准,必然存在着批准方和被批准方两个主体,是一方对另一方的意见、建议或请示表示同意的行为,在土地管理领域,可能表现为一方对另一方的指示、要求等,可以是书面形式,也可以是口头形式。其次,这种批准行为是一种职权行使的行为,批准方必然具有行政身份。再其次,该批准行为不仅违反了依法行政的法律原则,而且违反了土地管理法律法规。如违反关于权利限制的强制性规定,无权批准、超越批准权限批准、违反法律规定的程序批准征收和使用土地;或违反用途管制的强制性规定,不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的行为。

(作者单位:安徽省国土资源厅)

案例解析

⬅案例1中的租赁行为,即该集体土地使用权主体变更的行为,违反了《土地管理法》第四十三条、第六十三条关于集体土地权利限制的规定。受让方擅自占用耕地建设的行为,违反了《土地管理法》第四条、第四十四条等关于用途管制的规定。由于该租赁行为是转让方和受让方之间的真实意思表示,应定性为违法转让。在法律适用上,根据特别条款优于一般条款的原则,对于转让方应按照《土地管理法》第八十一条进行处理。对于受让方,虽实施占用行为,但该行为是转让行为的必然后果,且《土地管理法》第七十三条对转让后占地建设行为的处理也作了相应规定,因此,仍应按照第七十三条进行处理。

⬅案例2中企业的强占行为,违反了对于集体土地权利限制和用途管制的相关规定。由于土地由村委会控制转向企业控制的过程,是企业强占行为导致,并非平等主体间真实意思表示,应定性为违法占地,按照《土地管理法》第七十六条进行处理。

⬅案例3中甲县政府批准征收和使用土地的行为,违反了《土地管理法》第四条、第四十三条、第四十四条、第四十五条等关于用途管制和集体土地权利权能限制等规定,应定性为违法批准征收、使用土地,按《土地管理法》第七十八条处理。在执法实践中,此类案件中的批准可以文件、会议纪要、会议记录甚至口头批准等多种形式实施,执法人员须特别注意。

⬅案例4中甲镇政府实施的征收行为,违反了集体土地权利主体变更的规定,即《土地管理法》第四十五条的规定,其行为同案例2性质相同,均未经批准,只是实施行为的主体由企业变为政府,应定性为违法占地,按照《土地管理法》第七十六条予以处理。

⬅案例5中甲镇政府实施了征收和占地两个行为,不仅违反了集体土地权利主体变更的规定,而且违反了用途管制的规定,应定性为违法占地,按照《土地管理法》第七十六条予以处理。这里需要说明的是征收和占地行为之间存在吸收关系,占地行为已吸收了征收行为,只需定性一次违法占地即可。所谓行为吸收关系,在刑事责任追究上较为普遍,即在多个行为之间,前行为是后行为发展的所经阶段,后行为是前行为发展的当然结果。

⬅案例6中甲镇政府实施了征收和批准使用两个行为。同上,这两个行为之间同样存在吸收关系,批准使用的行为已吸收了征收行为,因此,应定性为违法批地即可,按照《土地管理法》第七十八条予以处理。(作者: 王春雷 | 来源: 中国国土资源报)


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