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案析农村房屋买卖的法律风险

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◆案情回顾

2002年,城市居民曹女士以12万元的价格将北京市D县T乡(现D区Y镇)S村一处建筑面积200余平方米的房产卖给曹先生。2003年,曹先生又将其以19万元转卖给邱女士。2010年,该套房屋被列入拆迁改造范围,邱女士获得了拆迁补偿款249万元。

2011年,曹先生的妻子王某诉至法院,以“房子未经原告知晓卖予邱女士”为由,要求法院判令买卖协议无效,并要求邱女士返还拆迁补偿款。

当年5月,法院作出判决,根据我国法律对宅基地使用权主体的限制性规定,农村房屋的买卖只能限于农村集体经济组织成员之间进行。而曹先生和邱女士都不是S村村民,因此双方协议无效;但两人也均不是合法的物权主体,因此驳回王某要求邱女士返还拆迁补偿款的请求。

2011年9月,曹女士将曹先生诉至法院,要求确认两人间的房屋转让协议无效。当年年底,法院同样以曹先生不是S村村民为由,确认协议无效。

今年2月,曹女士又将曹先生与邱女士诉至法院。曹女士称,现有的两份法院民事生效判决可以确认自己与曹先生的转让协议、曹先生与邱女士的转让协议均无效,因此邱女士无权获得该房屋的拆迁利益,而自己持有D县土地管理局发放的集体土地宅基地使用证,是房屋的“合法物权主人”,应当获得拆迁补偿款。

曹女士还称,1995年,胡某获得了涉案房屋的土地使用证,她是于1997年自胡某处合法购买该房,而当时国家并不禁止城市居民购买农村房屋。

曹女士申请法院去相关部门调取她的宅基地使用证。Y镇政府答复法院称,1995年之前该镇曾发过只有镇政府盖章的宅基地使用证,但按照规定应该是县级以上政府盖章,因此不太正规,后来区里统一换证,但并未存档。D区国土资源分局也回复称没有当时的相关档案。

6月26日,法院一审认定,曹女士为城镇户口,无法取得S村的宅基地使用权,且不能提供证据证明其取得相关机构颁发的权利证书,因此驳回其诉求。


◆专家说法

看似很美 实则糟心

□侯福志

在农民土地禁止流转的年代,农民的房屋仅作为一种栖身场所而存在,农民宅基地的价值也没有完全显现。随着城市化进程的加快,一些经济发达的地区对农村生产关系采取了近乎颠覆性的举措,如撤村建居、宅基地换房、“农民上楼”等,农村宅基地的商品价值也引起了人们的注意。《物权法》出台后,宅基地也成为一种物权,除了作为生活资料,还可以作为商品一次性出售,农民的物权意识开始觉醒。特别是巨额的迁拆补偿款的诱惑,使买卖宅基地或宅基地上的住房所引发的纠纷日益增多。

城镇居民到农村购买房屋的行为增多也加剧了纠纷数量上升的势头。这里面有三种情况。第一种是为了居住到农村买房。城镇商品房价格高,而农村住宅相对便宜,对城镇居民很有吸引力。第二种是城镇退休职工到农村买房养老。一些山区的农村,自然条件非常好,比城市更为宜居,许多老年人希望到农村寻找自己的归宿。第三种是城镇居民购买宅基地建设农家院。近年来,乡村旅游日益红火,一些精明的城里人看中了这个市场,纷纷购买农民住宅,然后以农民的名义办起农家院对外经营,自然会导致农村房屋买卖纠纷的增多。

小产权房对此也起了不良的示范效应。小产权房既涉及各方利益,又事关社会稳定,因此各级地方政府在对待小产权房的政策上十分暧昧,既不想得罪开发企业,又不想让小产权房取得人失去居住地。由于小产权房解决了一部分低收入人群的居住问题,加之在舆论上有所谓的小产权房“转正”的说法,因此,许多人把目光盯在了小产权房上,推而广之,更多的城镇居民也把目光投向了更为便宜的农民住宅。

小产权房是不受法律保护的。首先,城镇居民购买的小产权房,煤、水、气、电等配套设施往往不到位,这些问题将使小产权房取得人深受其扰,发生纠纷后其合法权益很难得到保障;其次,小产权房未办理合法手续,不能进行房屋登记,因此也不具合法的物权属性,当遇到拆迁时,很难按照合法房屋获得补偿;第三,小产权房的流转只能通过私相授受的方式解决,在不具备房屋产权证的情况下,很容易上当受骗或发生纠纷。因此,城镇居民购买农村房屋,需要承担的风险很大。

对于农村宅基地买卖合同的效力,无论是按照1986年审议通过的《土地管理法》,还是按照1998年修订后的《土地管理法》,宅基地所有权属于本集体经济组织,本集体经济组织的农民享有使用权,不允许集体经济组织以外的人使用宅基地,因此,宅基地不允许向集体经济组织以外的人,特别是城镇居民出售,这是《土地管理法》的应有之义。所以,除本集体经济组织成员之间因宅基地调整,经乡(镇)政府(1986年《土地管理法》规定)或县级人民政府批准(1998年修订后的《土地管理法》规定)可以买卖宅基地外,其他任何人都不得购买宅基地。因此,违反法律和政策规定,擅自买卖农民宅基地的行为是违法的,基于违法形成的合同当然也是无效的。

当发生农村房屋买卖纠纷时,买卖双方都有过错,正常的情况下,应由双方分别承担解除合同造成的经济损失。但实际情况是,因为城镇居民不是农村集体经济组织成员,所以往往承担的损失要比农民多一点。

本案中,曹女士本身不是农民,按照当时的法律规定,除非因为继承原因,或经县级人民政府批准在农村落户(退伍返乡、华侨归国)等情况外,即使当事人持有县、乡政府颁发的集体土地使用证,其所取得农村宅基地使用权也不合法。

笔者近日曾听过这样一个真实的故事:一位城镇退休职工在山区农村购买了一所农民住宅,希望和老伴在这个山清水秀的地方颐养天年。可没过多久,此地就被划入度假旅游区,他们的住宅因没有合法手续,没有得到自己期望的补偿。老两口一气之下均大病一场,这位退休职工更是卧床不起。所以,笔者建言,城镇居民千万不要到农村购买农民住宅,农民朋友也千万不要将自己的住宅卖给城镇居民,否则既害人又害己,这也是本案给读者的重要启示。

(作者单位:天津市国土资源和房屋管理局)


◆专家说法

把握政策 莫近风险

□姜武汉

宅基地是指农村集体经济组织成员依法取得的用于建造住宅的集体土地。《物权法》第一百五十二条规定,宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权解决了农民的居住问题,以鲜明的福利色彩成为了维护农村稳定的重要制度。因此,宅基地必须严格控制、管理。

宅基地的主要特征

宅基地具有以下几个主要特征:一是宅基地权利主体具有特殊性。只有本集体经济组织的成员才能取得宅基地使用权,非本集体经济组织成员,尤其是城镇居民,不得取得宅基地使用权。二是宅基地权利客体为农民集体所拥有的土地,具体的地类为住宅用地的农村宅基地。三是取得宅基地需要经过依法审批。四是无偿取得。宅基地是农村集体经济组织依法批准拨给其成员用作住宅建设的,权利人不需要支付费用。五是没有使用期限限制。宅基地使用权的性质为批准拨用宅基地,没有使用期限。六是宅基地使用权权能受到限制。宅基地只能在一定范围内转让,不能抵押。七是宅基地的数量受到限制。农村村民一户只能拥有一处宅基地,农村村民出卖、出租住房后,除继承外,再申请宅基地使用权登记的,不予批准。八是宅基地的面积受到限制。其面积由各省、自治区、直辖市规定。

随着我国城镇化、工业化和农业现代化同步加快,农村人口加快向城镇转移,许多农民进城定居,急于将农村的房屋出卖变现。不少城镇居民因买不起楼房,也希望低价购买农村住宅。但这种买卖大多不受法律保护,一旦宅基地所在区域面临拆迁,在高额拆迁补偿款的诱惑下,纠纷不可避免。

宅基地法律和政策演变的两个阶段

从法律和政策层面而言,我国一直是禁止宅基地的直接买卖的,但对于宅基地上的房屋,以1999年5月6日《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》的出台为分水岭,其规定经过了两个阶段的演变。

第一阶段是在1999年5月6日之前,法律和政策禁止宅基地买卖,但并未禁止农村住房的买卖。

1962年《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条规定,生产队范围内的土地,都归生产队所有。生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖。第四十五条规定,社员的房屋,永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利。

1982年《村镇建房用地管理条例》第四条第二款规定,严禁买卖、出租和违法转让建房用地。

1986年《土地管理法》第二条第二款规定,任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。第四十一条规定,城镇非农业户口居民建住宅,需要使用集体所有的土地的,必须经县级人民政府批准。1988年修改《土地管理法》时,保留了这一规定。

1998年修改的《土地管理法》虽然删除了原法第四十一条的规定,但并未禁止城镇居民通过购买农村房屋的方式获得集体土地使用权。而且第六十二条第四款还规定,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。可见农村住房买卖并没有禁止。

第二阶段是1999年5月6日之后,法律和政策禁止农村宅基地及房屋买卖。

1999年5月6日《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确规定,农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。《通知》拉开了禁止城镇居民购买农村房屋的大幕,此后,2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2004年国土资源部《印发<关于加强农村宅基地管理的意见>的通知》先后重申了这一规定。

2007年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》又强调,农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。2008年《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》对此予以重申。

2008年国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》要求,严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。2008年发布的《房屋登记办法》第八十七条规定,申请农村村民住房所有权转移登记,受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的,除法律、法规另有规定外,房屋登记机构应当不予办理。2011年《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》明确要求,禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设,严格执行禁止城镇居民在农村购置宅基地的政策。2011年国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》对此再次予以明确。

买卖双方分别承担责任

综合上述规定,笔者认为,1999年5月6日之后,城镇居民购买农村房屋的合同,既违反了现行国家政策,也损害了公共利益,应当认定为无效。对于1999年5月6日之前订立并已履行完毕的合同,可以认定为有效;但未及时办理过户登记手续的,目前也无法办理,买受人不能取得宅基地及房屋物权。

考虑到1999年之前,农村房屋登记基本未开展;宅基地登记发证虽然开展,但覆盖率较低。因此,城镇居民购买农村宅基地及房屋后,难以完成登记手续取得物权,风险较大。2007年,北京画家村“宋庄房讼案”就是一个例证,该案终审判决买卖宅基地合同无效。

但另一方面,犹如此案中北京二中院在判决中指出的,出卖人在出卖时即明知其所出卖的房屋及宅基地属禁止流转范围,出卖多年后又以违法出售房屋为由主张合同无效,出卖人应对合同无效承担主要责任。对于买受人信赖利益损失的赔偿,应当全面考虑出卖人因土地升值或拆迁补偿所获利益,以及买受人因房屋现值和原买卖价格的差异造成损失两方面因素予以确定。这也是出卖人面临的风险,宅地基和房屋可能要得回,但也会付出巨大成本。这样的案件也提醒城镇居民,切勿贪图便宜,违法购买农村宅基地和房屋。

((来源: 中国国土资源报 作者单位:中国土地矿产法律事务中心)


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